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      地方財政預算程序改革的價值遵循與實踐進路

      摘 要:地方層面日益緊迫的治理挑戰正逼迫我們思考地方財政治理的基本問題:基于良治的基本原則系統改革現行預算程序。提高地方財政治理能力的根本出路,在于基于法定授權、受托責任、透明度、預見性和參與等五項基本良治原則,系統強化與改善現行預算程序,特別是提高預算準備、審批、執行和評審的質量與有效性。改革后的預算程序必須能夠保證政治方向的正確性和技術上的健全性,在此基礎上有效約束與引導預算過程的決策者、決策執行者和公共管理者的行為,并取代文山會海等碎片化治理機制發揮主導作用。在把財政存量和績效管理納入改革議程時,預算程序改革的收益將更充分和更確切。

      關鍵詞:財政治理 預算程序 良治原則 流量法 存量法 績效管理

      中圖分類號F812 文獻標識碼A

      提高地方財政治理能力,改革預算程序既重要又緊迫

      公共治理一直是活躍的研究領域,但把地方財政治理與預算程序改革關聯起來的研究卻甚為鮮見。預算制度將預算過程區分為不同步驟從而形成特定的預算程序(budget procedure),決定誰在某個步驟的什么時候做什么,如何處理各階段的信息流。預算程序因國家而異,但通常都包括以下四個依次展開的階段:行政計劃(executive planning),涉及行政部門制定預算草案;法定審批(legislative approval),包括立法機關修訂預算提議;行政執行(executive implementation), 覆蓋整個財政年度中預算法的應用;最后是事后的受托責任(expost accountability),涉及基于法定授權的評估與檢查,即對決算文件的審計或類似的審查,以確認這份文件與法定授權(the legal authorization)間的一致性。本文把四個階段簡稱為預算準備、審批、執行和評審。

      從根本上講,公共部門的治理能力主要取決于“解決治理難題”的能力,而解決這些治理難題需要花納稅人的錢;在民主治理背景下,舉凡涉及花費納稅人錢的問題,必須納入預算;“納入預算”的核心本質,就是接受預算程序的約束與引導。只要我們承認如下三個最真實不虛的基本現實,就得承認預算程序的決定性作用。

      首先,全世界絕大多數國家的政府及其控制的實體,都是按照預算程序運轉的:行政部門準備預算申請,立法機關審查與批準預算申請,行政部門執行立法機關批準的預算,最后對預算執行情況和決算進行評估和審計。盡管細節不同,但都把預算程序的這四個階段界定為法定程序。中國也是如此,無論中央還是地方。

      其次,治理的基本含義就是一個社會解決其公共問題的系統方法。“系統方法”集中體現在預算程序上。世界上沒有其他任何程序或治理機制如同預算程序那樣,能夠把公共治理的全部基本要素結合在一起:資源、權力、角色、目標、利益、工具、策略、過程與結果。通過把人民的期望和政府的回應結合在一起,預算程序得以成為聯結政府與人民的基本財政紐帶,并且周而復始地運作。作為一般結論,預算程序是每個政府與社會井然有序運轉的基石。

      最后,中國是世界上罕見的預算大國。預算的重點是支出。我國政府新近公布的預算文件顯示,“四本預算”的總支出在2021年高達50萬億元,即便剔除少量重復計算,預算規模也至少高達經濟總量的45%。據此可以合理推論:政府乃至整個公共部門的治理能力,首要地取決于預算程序能否正常、高效運轉,并且取代文山會海等碎片化治理機制發揮主導作用。預算程序正常高效運作滿足兩項一般條件:政治方向的正確性和技術上的健全性;前者由良治的五項基本原則界定,關注預算過程中的權力行使方式;后者旨在保證預算資源分配與審查基于堅實的政策基礎和明確的績效導向,關注預算過程中的資源配置與使用。

      激活和挖掘預算程序的巨大潛能,堪稱復雜棘手的社會系統工程,尤其依賴強大的改革意愿,而強大的改革依賴只能來自“認知大反轉”:肯定和接納預算程序在治理體系中的主導地位,進而把稀缺的改革資源集中到最有前途的方向上,即從系統改革預算準備(編制) 開始,隨后系統改革預算審批,隨后系統改革預算執行,直至系統改革預算評審。改革預算準備程序以全面提升預算編制的質量,是取得成功的關鍵。改革議程應在中央和地方層面一并推動,但地方的“改革紅利”更大。中央政府在改革議程中扮演積極推動者和指導者角色,才能為取得成功和成果提供強有力保障。

      唯有恪守良治(good governance)的五項基本原則,預算程序改革才能步入正軌;只有步入正軌的預算程序改革,才是提升地方財政治理能力的根本出路。良治的基本原則必須作為組合式的互補整體發揮作用,這樣的預算程序具有一攬子解決財政治理各種難題的巨大潛能。以地方政府債務治理為例,基于良治原則的預算程序將依次保證:(1)基于法定授權原則,各種債務的借、用、還必須在事前得到本級人大的正式批準,包括隱性債務;(2)基于受托責任原則,債務的借、用、還必須能夠實質性問責,即有明確界定的和可常態化運作的“信息-質詢-裁決-懲罰”問責鏈;(3)基于透明度原則,債務信息應向社會與公眾公開披露,確保真實性、準確性、相關性、完整性、及時性和可核實性;(4)基于預見原則,債務借、用、還計劃應提前公布,并且不應與相關法律法規沖突;(5)基于參與原則,債務的借、用、還必須確保公民與社會的“聲音”能夠順暢抵達各類預算角色,并且能夠在一定程度上影響決策者的行為。

      受近年來不利內外環境的影響,地方財政治理的諸多問題日漸浮出水面,而以債務與財政可持續性風險尤其突出。因此,把治理改革的首要方向集中到預算程序上至關緊要,無論中央還是地方。這項核心命題根植于四項基礎認知。

      第一項基礎認知:如果預算程序不能有效地發揮主導作用,則設想財政治理有效地發揮主導作用就是不可能的。因為無論怎樣定義,治理的基本含義就是一個社會解決其公共問題的系統方法,即區別于“一事一議”和其他碎片化方法的一攬子方法。與此相對應,財政治理可定義為社會以財政資源與財政權力解決其公共問題的系統方法。

      正是財政資源與財政權力定義了“財政”和“公共財政”的基本要素,也界定了“財政”概念和現代財政制度的兩個基本要素,其他財政要素都從中而來。財政資源與財政權力不會自動發揮作用,除非制度安排被確立起來?,F代財政制度就是用來約束與引導財政權力與財政資源的來源與運用,使之服務于公共利益的原則、規則與規制,稅收制度、政府間財政體制和預算制度構成財政制度的三個支柱,輔助性制度安排主要包括國庫管理、政府會計-報告-審計、國有資產管理和財政績效管理等。

      在整個財政制度體系中,唯有公共預算制度和預算程序扮演著“集大成者”的綜合角色:不僅集成了收入與支出以及其他所有財政要素,還集成課稅權、支出權和舉債權等各種財政權力,從而成為聯結政府與人民的財政紐帶。民眾付出的普遍財政犧牲(廣義納稅義務)和人民期望政府給予的財政補償,通過預算程序的紐帶作用結合為完整的財政過程,其中的關鍵階段包括從稅收到公共支出,從公共支出到公共服務供應,從公共服務供應到民眾受惠,從民眾受惠到信息反饋再到政府回應,由此形成民主社會中“財政治理”的核心過程。政府的本質就是服務人民,推論起來,就是以合理的財政成本與風險向民眾提供滿足其需求與偏好的公共政策與服務。以此言之,預算程序能否正常有效運作,大致決定了一個社會和公共部門的治理能力。從根本上講,公共治理能力并非由財政資源和財政權力決定,而是由約束與引導財政資源與權力的預算程序決定。長期和廣泛的經驗教訓表明,脫離預算程序有效約束和引導的財政資源與權力既危險又無效;資源與權力越大,越是如此。

      第二項基礎認知:人們對預算程序的主導作用和核心價值缺乏必要的普遍理解,無論公共官員、學界還是普通民眾??梢院敛豢鋸埖卣f,人類創建的最宏大、最實用、意義與價值最為非凡的程序,莫過于把政治、經濟、社會、法律等諸多維度整合在一起的預算程序。這是因為:世上沒有免費午餐,幾乎所有公共問題都要花費納稅人的錢并訴諸權力才能得到解決;但財政資源與權力只是治理的前置條件,并非充分條件,充分條件是預算程序的有效性和主導性,有效性由良治原則界定。 一個可正常有效運作的預算程序涵蓋四項專業理性:政治理性、經濟理性、科技理性和法律理性,涉及諸如經濟與財政預測、會計核算、財務報告和審計等諸多專業性極強的支撐條件。特殊重要性在于:預算程序與服務人民的政府本質緊密相連。沒有強大有效的預算程序,服務型政府建設便有如沙灘上建堡壘。

      第三項基礎認知:當前預算程序改革的動能不足并且缺失焦點。近年來,預算改革已被納入財政治理改革的重點領域,改革動作頻頻,“約束有力”“公開透明”等改革基調也被確立,但改革重點和相關努力依然未對準預算程序本身。部分原因可追溯至認知瑕疵和認知偏差:人們很少把地方財政治理層面的種種問題,比如政府債務和財政可持續性風險問題,與預算程序的內在缺陷聯系起來,更不用說視其為預算程序缺陷的必然結果。聚焦預算程序,才能看清提高地方財政治理能力——乃至整個公共部門治理能力——的根本出路。而行政和立法措施、文山會海等治理機制不僅缺乏“治理”概念所必需的綜合集成,無法把廣泛的公共資源、權力和多樣化的治理角色等結合在一起;還缺乏治理概念通常必備的過程觀,即把治理看作一個必要過程,該過程把納稅人的錢轉換為公共支出,把公共支出轉換為公共政策與服務,這些政策與服務不僅攸關民眾福祉,也對經濟社會產生深遠影響。

      第四項基礎認知:預算程序改革必須恪守良治的基本原則。良治的基本原則依次涵蓋法定授權、受托責任、透明度、預見性和參與。五項原則高度互補,每項都有其豐富而確切的含義。當它們被牢固嵌入預算程序的主要階段時,預算程序取代文山會海和其他碎片化治理機制的時代才會到來,嚴重困擾地方財政治理的諸多問題,包括債務風險管理、績效管理、周期性的財政調整等,才可望從源頭被徹底終結。如果不能在預算程序改革方面投入巨大的改革熱情并取得實質進展,其他改革充其量只能發揮小修小補的改良作用。治理改革是復雜棘手的社會系統工程,而攻堅戰應當對準預算程序,首要需要被攻克的“堅”是理解良治原則及其與預算程序的關系。

      良治原則本身是抽象的,但在聯結與運用于預算程序改革時,其實在具體的含義立即浮出水面,從而能夠在宏觀和細節層面帶來豐富的實踐選擇,能夠可靠地幫助我們在治理改革中判定什么樣的預算程序規則是必需的,什么樣的行動是明智可行的。

      良治原則及其與預算程序的關聯

      良治的五項基本原則共同界定了預算過程中財政權力的行為方式,即公共部門必須以民主的、可問責的、透明的、可預見的和公共參與的方式行使財政權力。說到底,公共資金是納稅人的錢,民主治理要求公共部門處理公款的一切作為,必須置于良治原則的有效約束與引導之下。經驗告訴我們,公共財政具有很強的誘惑性,使代理人優先考慮狹隘利益,從而成為腐敗與尋租的高發區。從民主治理的觀點看,如果一個社會對這些基本原則缺失準確理解與闡釋,并且未能將其推進到預算程序的各個主要階段,那么,預算程序的作用將是非常有限的和扭曲性的。

      基于法定授權原則改革預算程序

      良治的首要原則是法定授權。稅收法定并不充分,因為它僅僅針對收入層面,沒有針對支出層面并且沒有覆蓋債務和其他財政融資。預算法定與稅收法定至少同等重要?!额A算法》并非預算法定的全部。預算法定的完整概念必須涵蓋政府整體的年度預算文件,部門預算文件則作為其行政執行文件?,F行《憲法》和相關法律明確規定,預算須經人民代表大會的正式批準。人大正式批準預算所依據的正是法定授權原則:政府既不能向公民和企業拿錢,也不能實施任何支出,除非得到代表公民的立法機關的正式批準。政府整體的預算文件因而首先是法律文件,其法定約束力及于一個完整的預算年度,部門預算文件則作為行政執行文件。前者記錄預算授權,主要指收入授權、支出授權和借款(債務)授權,以此形成對行政部門財政活動構成法定約束,后者陳述行政部門如何在預算授權范圍內實施和執行預算。法定預算授權在政治上非同尋常,因為它與稅法一道,共同表征對財政民主的莊嚴承諾和有約束力的實踐。

      基于法定授權原則的預算程序改革具有許多重要含義:授權必須是全面的,涵蓋所有的政府收入、支出和債務,所有的預算實體,甚至稅收支出(減免)、貸款擔保和其他準財政活動;授權必須對行政部門具有強大的約束力,不僅約束對供應商的付款,也約束中游的核實——核心供應商向預算單位的商品與服務交付,以及上游的財政承諾——招致政府財政義務的公共承諾,比如與供應商簽署采購合同;授權必須是現實的和可靠的,這意味著收入、支出、赤字和貸款等財政數據必須基于高質量的預測,并與公共政策與預算目標保持內在一致;授權必須與基本的事前財政約束一致,尤其應嚴格遵循預算平衡以及債務只能用于資本投資的約束。特別重要的是:預算授權只能由立法機關作出,這是行政部門財政活動之合法性之唯一的正當來源;立法機關應具有充分的代表性和專業水準,合理保證預算授權反映公民意志、期望的目標與利益。相應的改革應聚焦預算授權的代表性、全面性、專業性和約束力,以及強化和改善人大監督整個預算執行過程的能力,這對控制過度行政裁量及其負面后果至關緊要?,F狀與此仍有相當差距。各級政府在稅收征管、支出承諾、財政賬戶、資金調度、項目投資和預算外活動等方面,一直存在過于寬泛、不透明也很少被有效監督的裁量權,被濫用的風險也最高。

      預算授權的理論基礎亦需清晰有力地表達,主線是把人民民主的憲法原則和以人民為中心的發展思想,以及政府與人民的財政委托代理關系,以合乎邏輯和貼近實踐的方式加以闡釋。堅實的理論基礎對確立正確的方向感與目標感至關緊要,也有助于確立改革內容和優先性,包括進一步明確人大在預算過程中的代表者、授權者和監督者角色,強化人大的地位與作用,提高人大的預算履職能力。研究表明,預算程序越是顯示其代表性,公民和外部相關者對政府的可信度就越高。

      優先事項應包括全面改革預算申報制式,尤其應采用資本支出與經常支出分類作為主要申報——作為正式投票表決預算之基礎的申報, 以及確保政府債務只能被用于形成資產的資本支出;強化預算編制的宏觀指導,尤其應采用自上而下法啟動預算準備程序,確保把高質量的中期宏觀經濟框架作為預算準備的良好起點,以使預算單位在預算準備的早期階段即可清晰知曉政策重點、優先性以及硬預算限額,包括全面的支出限額、撥款限額和債務限額;細化人大的預算審批,尤其應清晰區分政策審查、總額審查和投資項目審查,政策審查應特別關注在政策制定的當時是否即已確認其年度與跨年度成本,并清晰區分現行政策和新政策的年度與中期成本;財政總量審查尤特別關注收入、支出與債務、赤字是否一致或匹配,包括赤字是否嚴格按照“當年收不抵支的差額”定義和列示數據;預算信息的質量應被合理保證,包括相關性、完整性、真實性、準確性、及時性和有用性。在各級人大中充實預決算審查隊伍、提高專業水準和創造相關條件,亦應作為優先事項。

      基于受托責任原則改革預算程序

      即便完善的預算授權機制也無法取代受托責任機制的作用。良治的第二項基本原則即受托責任(accountability):約束與引導財政代理人對委托人期望的目標與利益負責的制度安排與實施機制。據此,預算程序首先必須是授權程序,以確保納稅人的錢隨時處于公民及其代表的監控之下,除了涉及國家機密等法律明確規定的少量例外,沒有任何公共資金能夠逃避民主監控,包括稅收減免和隱性負債。經驗告訴我們,全面且有效的預算授權是安全/合規政府范式的財政基石,而安全政府又是能動/績效政府的前置條件。沒有兩個范式的結合,良治無從談起,更無從實現。然而,即便成熟的預算授權機制也不充分,建立成熟的預算授權機制亦非易事并需假以時日。在這種情況下,強化預算程序的受托責任功能尤其重要與緊迫,以使行政部門對公共資金的來源、占用、使用乃至結果切實擔負起責任,即便在預算授權不全面、不充分和不及時的情況下。沒有良好的受托責任機制,以責任制約權力將流于空談。制約權力旨在形成與強化安全/合規的政府范式,但受托責任也與積極授權理念相兼容,以使行政部門能夠積極運用財政資源與權力,推進增進公民福祉和經濟社會績效的公共政策與服務,由此形成與強化能動/績效政府范式。

      一個兼容安全與能動、合規與績效的政府,正是良治概念所熱切期許和有力表達的。在這里,焦點在于預算程序作為根本的受托責任安排發揮作用,無論中央還是地方,涵蓋四類實施機制:信息提供,即行政部門向人大和其他財政監管機構提供相關信息,核心是支出周期概念表達的預算授權、支出承諾、交付核心和款項支付信息;質詢,人大、審計等授權或監管機構關于公共資金來源、使用、占用與結果的相關問題,行政部門被要求就其行為的正當性和績效進行辯護并及時答復;裁決,權威機構對行政答復做出相應裁決,判定合規性與績效是否符合預算授權和其他相關標準;懲罰,依據裁決結果對責任者實施公正的懲罰。如此,信息-質詢-裁決-懲罰形成完整的受托責任鏈,在其被植入預算過程從而成為其固定組成部分時,預算程序即可作為根本的受托責任安排發揮作用。這對大型公共投資項目、政府債務和隱性債務尤其重要。

      現行預算程序與預算文件依然缺乏基本的受托責任設計:誰對預算文件的質量負責?誰對稅收優惠、債務和隱性債務的風險與后果負責?誰對公共投資項目生命周期的成本核算與資金缺口負責?誰對預算信息——特別是至關緊要的支出周期信息——的缺失和質量負責?特別是,誰對總額財政紀律、支出配置的重點與優先性負責?誰對項目與組織的運營績效負責?誰對預算執行過程與執行進度負責?提問的清單還可以更長。如果預算程序整體上是不可問責的,政府對人大負責的制度架構就很難落到公共財政上,這將嚴重限制其潛能與真實作用。由于各種原因,包括許多財政活動被轉移或隱藏到政府控制的商業性實體(比如投融資平臺)?!督逃ā返纫幎ǖ姆ǘㄖС鍪⑿?,使情形雪上加霜。作為一般結論,要想全面提升地方財政的治理能力,全面強化預算程序的可問責性必須置于改革議程的優先位置,在公共項目、政府債務和支出周期財務合規性控制上尤其如此。 一般地講,中國公共治理改革的首要命題是強化公共部門對政府的受托責任,但其有效性和成功前景高度依賴預算程序的可問責性,焦點是行政部門對預算授權的遵從,以及立法機關約束行政部門對預算運作負責的能力與意愿;前提是預算授權的全面性和質量,以及立法機關前述三重預算角色的可靠性與可信度。

      基于透明度原則改革預算程序

      制定和執行政策的透明度與公開性是良治的關鍵因素在,預算則是最重要的政府政策文件。如果預算程序的授權功能和問責功能存在缺陷,遵循良治的第三項原則改革預算程序就尤其重要,這就是預算透明度:預算準備、審批、執行和評審的相關信息在公共部門內外與外部都充分流動,只有保密情形例外,但規則應是“除了保密一切公開”而非“除了公開一切保密”。長期且廣泛的實踐證明,信息缺失或隱藏信息之弊遠大于利,特別是關于政府債務、財政欠款與可持續性風險的信息,主要涵蓋授權、承諾、核實和付款的預算運營信息,經濟預測與財政預測是否可靠且相互一致的信息,納入預算的各項公共政策的年度與中期成本信息,公共投資項目生命周期各階段資金缺口與不確定性程度的信息,關于預算-政策聯結的信息,以及預算與政府控制實體間的資金往來的信息等。預算程序的各個階段都會產生和處理大量相關信息,這些信息的使用者非常廣泛,其中許多深具價值。然而,目前的信息披露依然嚴重不足。舉例來說,由于缺乏預算授權、承諾和核實階段的會計記錄,即便是專家也很難弄清支出進度緩慢的真實原因究竟是什么:經濟與財政預測誤差超過合理區間?預算審批缺失細節和不及時?支出承諾滯后并超出財政支付能力?沒有及時核實供應商交付?……公共服務績效信息缺乏透明的問題也相當突出,涉及服務類型、數量、質量、及時性、可得性、平等性、可持續性和縱向與橫向的可比性等。

      預算信息透明度與預算程序透明度密不可分,因為預算信息以及記錄這些信息的預算文件本身就是預算程序的產物。提高預算透明度不只是納稅人/公民權利保障問題,還是攸關個體與集體命運的決策、執行、評估、糾錯與調整問題。在人類早已步入信息時代的今天,信息數量與質量缺陷造成的顯性和隱性代價都是空前的。嚴肅地確認充分披露比隱藏信息的益處大得多,確認提高信息披露的全面性和質量的益處超乎想象。應對新冠肺炎疫情強化了這個觀點的重要性,強化預算程序的透明度何嘗不是如此?地方政府債務與隱性債務的風險再次警醒我們:如果我們提前幾年采取行動,解決問題將容易得多。直到今天,我們對地方政府隱性債務信息的了解依然相當有限。理想情況下,各類政府性債務都應納入預算,以確保預算程序的各個階段都能產生、呈現和披露相關信息,如此,及時預警、事前“防火”與糾錯的功能,即可被植入預算程序中。這在技術上和經濟上完全可以實現。

      預算透明度所要求的不只是“公開”,還要求所公開的信息應具備一系列的質量特征,包括相關性、可理解性、可比性和實用性,以滿足信息使用者的需求。

      基于預見性原則改革預算程序

      無論預算透明度是否充分,確保預算程序滿足預見性(predictability)這一良治原則總是必需的,主要包括驅動預算過程的相關法律法規與政策文件的預見性,以及可得資源流量即“有多少錢可花”的預見性。預見性的反面是不確定性和模糊性,以及相關法律法規之間的沖突?!额A算法》和人大批準的預算文件典型地屬于財務法案,規定法定支出的《教育法》等法律法規典型地屬于非財務法案。兩類法案的角色與關鍵定位至今不明, 導致實踐中的“法與法打架”:《預算法》大,還是法定支出的法案大?兩者究竟應如何協調一致而不是相互沖突地發揮作用?其他諸多原因也削弱了預見性,主要包括轉移支付與預測缺陷、“跑部錢進”、任務式征稅取代依法征稅、規劃-預算-實施-評估-激勵的脫節,以及政策多變和不連貫。就現狀而言,不少地方政府很難知曉未來3年(甚至1年)有多少錢可花,部門與機構也大抵如此。

      預見性的缺失范圍、類型、程度、時間以及后果與影響,一直未被系統評估,但除非我們開始真正重視這個問題,否則,情形將更趨惡化。認知大反轉依然是必需的:從重視“保證投入”轉向重視“保障預見性”。經驗教訓啟示我們,創造一種高預見性的預算程序的特殊重要性,永遠不應被低估。如果這樣的預算程序沒有確立起來,設想龐大的公共官員群體把主要精力放在“解決真正的問題”上就是不可能的,寶貴的稀缺資源、時間和精力將因此被浪費在大量低價值的活動上。這是因為,沒有基本的預見性就無法做出有意義的財政和非財政規劃,相關的思考和行動也就不可避免地具有隨機性和盲目性,從而削弱成功的前景。

      基于參與原則改革預算程序

      良治的第五項基本原則是參與(participation):公民話語權表達和政府回應。與良治的其他原則一樣,參與原則具有獨立存在的價值,同時支持和補充其他原則。不同之處在于,其他四項治理原則側重治理的供給面方法(supply-side approach),代理人起著決定性作用,公民和外部利益相關者很難或者較少影響代理人決策和行為;相比之下,參與原則把需求面方法(demand-side approach)導入治理,公民與利益群體的聲音能夠表達于公共決策與管理過程,被代理人傾聽,并在一定程度上影響代理人的公共政策與預算決策。對發展中國家而言,參與性治理尤其重要,因為強化公共服務的回應性更具根本意義。

      當前背景下,地方財政治理改革的根本挑戰依然是回應性,基層尤其如此。與多數國家相比,中國的地方政府在公共服務供應中承擔更大責任。這個事實強化了以參與性治理強化回應性的特殊重要性。參與的反面是排斥:公民缺乏表達聲音的機會與渠道,因而他們的聲音不能被決策者管理者聽到,更難以影響其行為。在這里,保障預算文件對普通公民的可理解性應作為改革的優先事項。如果不能閱讀和理解預算文件,公民就不能有效參與到預算資源配置和分配中。

      根本性的改革努力應集中在預算程序上,致力把預算程序系統地建構為參與式程序。這樣的預算程序必須是開放性的。強化以人大為中心的間接/代議制預算民主機制,應與建構各種直接民主機制并導入預算程序的努力結合起來。發展和改善參與式預算,賦予公民呈遞預算提案、參與項目設計和績效評價、監督預算與決算的權利,鼓勵公民的預算評論與分析,保障公民的預算知情權,都是切實可行的直接預算民主機制。在這些機制植入預算準備、審批、執行和評審并成為其固定組成部分時,預算程序的參與性即可得到全面且系統的強化。在越是貼近當地民眾的地方政府層面上,這些努力帶來的收益越確切,盡管只應作為代議制民主的補充機制發揮作用。

      至此,授權、問責、透明、預見和參與構成的五項基本的良治原則,以及基于這些原則的預算程序改革的含義,已經得到初步闡明。限于篇幅,以下不再展開細節討論,但提煉一下核心觀點仍有必要:嚴格基于良治的基本原則系統改革預算程序,才是全面提升地方財政治理能力的根本出路。被我們一直忽視、輕視和誤讀的預算程序改革,亟待以“認知大反轉”的姿態將其納入改革議程的優先位置。只有在預算程序能夠切實有效地發揮主導作用時,治理改革才能步入正軌,進而全面改善理想財政成果的三個核心層級:總額財政紀律、配置有效性和運營效率, 分別聯結一般發展政策的三個綜合目標——穩定、增長和平等。增長意味著蛋糕做大,平等意味著蛋糕(對弱勢群體)的公平分享,穩定則意味著兩者皆可持續。

      一般地講,“預算程序-財政成果-發展目標”間真實而深刻的關系被普遍理解,正是財政治理改革步入正軌的重要前置條件。畢竟,幾乎所有的治理問題都需要甚至依賴公共資金,而民主治理要求納稅人的錢和代理的財政權力必須處于預算程序的有效約束與引導之下。這兩個方面結合起來,意味著只有一條康莊大道擺在我們面前:大刀闊斧和有條不紊地改革預算程序,使其取代文山會海與其他碎片化機制,從而在治理體系中發揮主導作用。此外,為促進改革紅利的最大化,有必要盡快推動兩項基本的配套改革:把財政存量和績效管理納入改革議程。

      把財政存量和績效管理納入改革議程

      傳統的財政治理聚焦財政流量(fiscal flow),主要指“當年收入-當年支出=當年赤字/盈余”,以及為彌補赤字而在當年增加的債務。隱含的預設是:通過預算程序管理和操作這些“因”,就能夠影響經濟社會治理績效的“果”。這在邏輯上正確,但在實踐上卻極不充分。因為經濟社會發展層面的治理績效,還在很大程度上受財政存量(fiscal stock)狀況的影響。這些存量記錄或應該記錄于公共部門資產負債表,由“資產-負債=凈資產”衡量。給定資產總額,負債越多,凈資產越少,表明財政狀況越差。目前許多“收縮型城市”正陷入這一困境,但流量法并不呈現出來,以至總是扭曲性地呈現過于樂觀的財政狀況,直到情形發展到相當嚴峻的地步時,才會引起關注和重視,但此時已經喪失了財政調整的最佳時機。最近數十年來,地方財政治理實踐的深刻教訓提醒我們,把存量法/平衡表作為關鍵的治理工具極為重要和緊迫,而流量法誤導財政風險和治理的局限已相當嚴重。

      流量法只能顯示和監測一個年度的財政狀況與風險,只有存量法才能顯示與監測多年累積的財政狀況與風險,以及財政流量與財政存量如何相互作用,最終導致債務風險累積的。土地財政是最好例證:地方政府普遍癡迷于賣地得來的“橫財”,卻置其代價即減少土地使用權(資產)進而惡化平衡表于不顧,直到情形發展到嚴重地步。如今,我們才開始懂得:就監測和評估財政狀況與風險而言,存量法是比流量法更可靠的工具。這也意味著預算制定與執行所依賴的財政分析,僅僅基于以財政赤字為中心的流量指標是遠遠不夠的。

      預算程序改革因而需要兩面作戰:確保良治的基本原則和技術性籌劃既有效約束與引導財政流量,也有效約束與引導財政存量。就實務操作而言,這意味著預算準備、審批、執行與評審把平衡表置于與流量表至少同等重要的位置,以確保預算過程的各類角色都關注財政流量對資產、負債和凈資產地位的影響,包括防范不利影響并控制其負面后果。這個過程,本質上就是改進和調整現行政策、新政策及其廣泛財政影響的過程,因而也是實質性的治理過程的核心部分。如此,公共治理才可望從側重事后“救火”轉向側重事前“防火”的軌道上。這正是新的改革議程所迫切需要的革命性轉向。

      關鍵的配套改革亦應包括“預算管理與績效管理”的一體化。兩面作戰同樣適用:以良治的基本原則約束與引導預算程序是基本的,但只有一并約束與引導績效管理時才是充分的。

      這里的底層邏輯需要花費一番功夫才能澄清。預算程序將預算過程界定為四個主要階段——準備、審批、執行與評審,每個階段都是正式的和法定的。正式預算程序有三類主要角色參與運作:決策制定者,負責“頂層設計”,承擔指向社會與公眾的政治受托責任,人數較少;決策執行者,主要指負責政策執行的行政領導與官員,承擔行政受托責任,人數較多;一線機構的管理者,負責具體的管理事務,貼近社會與民眾,承擔管理受托責任,人數最多。獨特之處在于管理受托責任,核心在于過程導向和結果導向的運營績效,核心是由投入-產出-成果的結果鏈模型表征的3E績效:經濟性(economy)、效率(efficiency)和有效性(effectiveness)。問題在于,運營績效的鏈條很長,范圍很寬,超出預算程序所能“約束與引導”的潛能。因此,預算程序本身所規定的“預算管理”不能涵蓋“公共管理”。從誕生之日起,預算就是按預算制度和預算程序周而復始運轉的:始于預算準備,經由預算審批,進入預算執行,終于預算評估與審計。相比之下,管理過程是按“投入-活動-產出-成果-受益-影響”的結果鏈展開的,覆蓋但超越預算程序。管理框架與過程比預算框架與過程大得多。由于這一原因,預算管理的質量取決于整體的管理框架與過程的質量。如果績效管理的框架與過程不存在或不能有效發揮作用,預算程序的作用有限,這會削弱預算程序改革的意義。

      正因為期待預算程序完成績效管理既不現實也不可行,把預算管理與績效鏈接起來的努力變得至關緊要,兩者連同預算過程的“預算決策”和“決策執行”,共同構成地方財政治理的完整鏈條。當整個鏈條都受到基本良治原則的約束與引導時,預算程序改革才是充分的,提升地方財政治理能力的訴求才能得到合理保證。

      結語

      面時嚴峻形勢,公共決策者與管理者尤其應樹立“側重用預算程序解決治理難題”的寶貴意識,使之取代“文山會海”而成為國家治理、地方治理和發展議程的核心。如果我們普遍缺失解讀預算程序之現實、構思預算程序之未來的意識與能力,治理改革很難步入正題。一個極為簡明扼要的客觀事實就足以論證這個命題:世上沒有免費午餐,幾乎所有的公共治理都花費不菲,這些花費構成民眾與社會的真實財政負荷,但只有在預算程序能夠切實有效地發揮主導作用時,公共資金的獲取、使用、占用和結果才能得到可靠且可信的制度保障。以人民為中心的發展思想引導我們往這個方向前進,但尚需落到基于良治原則的預算程序改革議程上。在我們所知的治理安排中,就其綜合集成和特殊性重要性而言,沒有任何一種安排能夠與預算程序相提并論。把人民的期望與政府的回應結合在一起,把納稅人承受的財政犧牲與治理者的補償努力結合在一起,把幾乎所有的治理角色、參與者與利益相關者結合在一起,把中央和地方的治理努力結合在一起,把政治、經濟、社會、環境、科技、法律等諸多治理維度結合在一起,把基于安全/合規治理范式與基于能動/績效的治理范式結合在一起,除了預算程序再無其他。

      就提升地方財政治理能力而言,基于良治原則系統改革預算程序尤其重要與緊迫。畢竟,預算程序才是公共治理能力與治理績效最真實不虛的根本源頭,也是最真實不虛的核心組成部分。地方財政治理層面的諸多問題,包括債務風險和可持續性問題,在很大程度上是預算程序長期邊緣化、空心化、碎片化且改革滯后的結果。步入正軌的治理改革主要指向一種實質意義壓倒象征意義的預算程序。我們還有很長的路要走,但辦法總是比問題多,關鍵在于把首要的事情放首位:來一場真正的“認知大反轉”,促使“預算程序改革的收益最大最確切”成為普遍共識,進而助推其進入改革議程的優先位置。

      【本文作者為中央財經大學政府預算研究中心主任、教授】

      參考文獻

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      [4]Carol W. Lewis, How to Read a Local Budget and Assess Government Performance. Edited by Anwar Shah, Local Budgeting. The World Bank. 2007

      責編: 周素麗/美編:王嘉騏

      The Value and Implementation of the Reform of Local Financial Budget Procedures

      Wang Yongjun

      Abstract: The increasingly urgent governance challenges at the local level are forcing us to reflect on the basic issue of local financial governance: systematic reform of the current budget procedures based on the basic principles of good governance. The way to improve the local financial governance capacity lies in systematically strengthening and improving the existing budget procedures – improving the quality and effectiveness of budget preparation, approval, execution, and review in particular – based on the five basic principles of good governance, that is, statutory authorization, fiduciary duty, transparency, predictability, and participation. The reformed budget procedures must be able to effectively constrain and guide the behaviors of decision makers, decision executors, and public administrators involved in the budget process, and must play a leading role in replacing fragmented governance mechanisms. When the surplus budgetary funds and performance management are included in the reform agenda, the achievements of the reform of budget procedures will be more abundant and more specific.

      Keywords: financial governance; budget procedures; principles of good governance; flow method; stock method; performance management

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      [責任編輯:羅婷]
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