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      中國共產黨百年城鄉關系探索

      作者:唐任伍 北京師范大學政府管理研究院院長、教授、博導

      鄉村和城市作為人類賴以生存和聚落的兩種主要形式,承載著人類的繁衍生息。自城市產生以來,人群就分成“城里人”和“鄉里人”“市民”和“農民”,從而產生了城鄉差別和城鄉對立的矛盾關系,并且成為人類社會不同時代必須面對的基本矛盾之一??梢哉f,城鄉關系發展的矛盾變化,是整個人類社會發展變化的縮影。馬克思以辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法,深刻揭示了城鄉矛盾發展關系的變化規律。以馬克思主義作為指導思想的中國共產黨,自成立以后就高度重視城鄉矛盾關系的變化,并根據不同時期自身的綱領和要實現的發展目標,采取相應的政策和措施,探索破解城鄉矛盾關系的道路,將為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命,融入到探索、調適和破解城鄉矛盾關系中,為激發城鄉發展活力,領導中國人民站起來、富起來、強起來提供堅實的物質和精神支撐。中國共產黨百年來,圍繞以“三農”問題為中心的城鄉關系矛盾解決,取得了輝煌的成就,積累了豐富的可學習、可復制的經驗,成為中國共產黨百年治國理政的最重要的寶貴精神財富。

      城市和鄉村猶如鳥之兩翼、車之兩輪。中國傳統的城鄉關系在外國資本主義侵入后產生了異化,“經濟上城市和鄉村的矛盾,在資本主義社會里面(那里資產階級統治的城市殘酷地掠奪鄉村),在中國的國民黨統治區域里面(那里外國帝國主義和本國買辦大資產階級所統治的城市極野蠻地掠奪鄉村)”,城鄉關系成為極其對抗的矛盾,自給自足的鄉村小農經濟在外生力量的驅動下,成為城市發展的附庸。這種異化了的城鄉關系,只有在以馬克思主義作為指導思想的中國共產黨成立以后,通過艱難的探索和不斷的撥亂反正,才逐步走上正確發展軌道。100年來,中國共產黨立足國情,根據不同歷史時期的任務和發展目標,遵循城鄉關系發展的內在邏輯和規律,科學處理城鄉關系,使城鄉關系發展為中國革命、建設、改革開放和新時代社會主義現代化建設提供了有力支撐??梢哉f,中國共產黨的百年發展史就是一部活生生的城鄉關系探索史。

      總結中國共產黨百年城鄉關系探索的成就和經驗,對解決中國社會主要矛盾中存在的城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題,對促進新型城鎮化和鄉村振興良性互動,消除城鄉差別,推進共同富裕、實現中華民族偉大復興,具有重要理論和實踐意義。

      中國共產黨百年城鄉關系探索的演進歷程

      中國共產黨堅持以馬克思主義為指導,立足現實國情,開始了城鄉關系處理的百年艱難探索,經歷了城鄉割裂對立、城鄉分立分治、城鄉改革調整、城鄉協調互動、城鄉融合一體五個階段,同時根據每個階段、不同時期的發展任務和要實現的目標,制定相應的城鄉發展戰略,分別采取農村包圍城市、農村支撐城市、要素雙向流動、城市反哺農村、城鄉均衡發展的政策和策略,探索出了一條馬克思主義城鄉關系發展的中國化道路。

      城鄉割裂對立階段(1921—1949年),農村包圍城市,謀求救國之道。深受封建主義、官僚資本主義和帝國主義“三座大山”壓榨的舊中國,鄉村衰落破敗,城鄉關系處于割裂和對立狀態,占全國人口百分之八九十以上的農村人口處在赤貧之中。中國共產黨成立之后,以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人,深刻地認識到在殘酷的革命斗爭中,重視農民在革命中作用、正確處理城鄉關系的重要性,確定了土地革命和武裝起義的方針,提出土地革命是中國革命的中心問題,沒有照搬“中心城市暴動”理論,而是將無產階級領導下的工農聯盟視為革命勝利的關鍵,以農村為中心,立足農村根據地,實行“耕者有其田”的土地制度,在不同時期實施不同的土地法令,通過土地革命發動農民,團結最廣大的農民,激發了農民的革命熱情,為中國革命的勝利奠定了群眾基礎和物質基礎,開辟了一條以農村包圍城市、最后奪取反動勢力盤踞的城市、武裝奪取政權的革命道路,結束城鄉關系割裂對立局面,找到了救國救民的道路。

      城鄉分立分治階段(1949—1978年),農村支撐城市,實現工業化城鎮化。1949年新中國成立,黨的工作重心隨著任務目標的變化也隨之發生變化。毛澤東同志指出,革命戰爭年代黨的工作重點在鄉村,用鄉村包圍城市,然后取得城市,新中國成立以后這樣一種工作方式已經完結,“從現在起,開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期。黨的工作重心由鄉村移到了城市”,開始“使中國穩步地由農業國轉變為工業國,把中國建設成一個偉大的社會主義國家”的戰略構想,黨的工作重心由鄉村轉移到城市。盡管毛澤東同志指出“城鄉必須兼顧,必須使城市工作和鄉村工作,使工人和農民,使工業和農業,緊密地聯系起來。絕不可以丟掉鄉村,僅顧城市”。但隨著國際環境變化,建立獨立完整的工業體系、確保國家安全成為當務之急,中國采取了重工業優先發展戰略,實行嚴格的人口流動限制、農產品統購統銷和人民公社等制度體系,在經濟、政治和社會管理等方面形成了城鄉分治局面。在經濟上,通過對農村糧食的統購統銷和農產品價格管制,形成了工農產品價格剪刀差,農業支持工業、農村支持城市,農村和農民通過顯性的農業稅和隱性的工農產品價格剪刀差,向工業和城市貢獻了大量資金,保證了城市的穩定和發展,嚴格的城鄉戶籍管理制度,限制了城鄉間的人口流動,醫療、養老、退休等福利保障只為城鎮居民提供,農民只能從集體得到少量福利,城鄉差距明顯,農村貧困人口增加,溫飽問題始終沒有解決。農業支持工業的結果,使中國總體建立了較為完整的工業體系,城市化有了一定的發展,國家安全在嚴峻的外部環境下經受住了考驗。

      城鄉改革調整階段(1978—2002年),城市優先發展,二元結構失衡。1978年中國實行改革開放,按照“先農村,后城市”的改革思路,變革生產關系,從農村“家庭聯產承包責任制”的經營制度改革開始,廢除人民公社體制與統購統銷制度。中央連續發布關于農業農村農民“三農”問題的“一號文件”,促進了農村發展,激發了廣大農民的積極性和創造性,農村生產力得到釋放,土地產出大幅增加,農村勞動力得到解放,催生了鄉鎮企業發展,農業總產值迅速提高。接著改革向城市拓展,價格體制改革、財稅體制改革、流通體制改革、用工體制改革、住房體制改革、醫療體制改革等陸續實施,城鄉要素加速自由流動,資源大幅度向城市傾斜,農村剩余勞動力流入城市,農民工投入城市建設,為城市發展創造了巨大人口紅利,農用地轉為非農用地,被城市用來開發房地產,使城市獲得農用地轉用的土地增值紅利,城市迅速繁榮,農民繼續以農業稅的形式對城市發展作出了巨大貢獻,大量的資金要素從農村單向流入城市,城鄉要素配置不均,進一步拉大了城鄉差距,城鄉二元結構進一步固化,城鄉失衡嚴重。

      城鄉協調互動階段(2002—2012年),城鄉互動發展,城市反哺農村。黨的十六大針對二元結構失衡、城鄉差距擴大的現實,提出統籌城鄉社會經濟發展的戰略決策,中國共產黨城鄉關系探索進入到“以工促農、以城帶鄉”階段。國家加大對農業的支持力度,從2002年開始在全國農村推行稅費改革,2006年國家全面取消農業稅,延續1000多年的皇糧國稅成為歷史。國家還出臺種糧直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補等“四項補貼”政策,補貼的范圍和規模持續增加,實施戶籍制度改革,放寬農民進城務工落戶;加快土地制度改革,完善征地補償安置制度,改進失地農民的就業安置和社會保障,提升農民福利水平;城鄉基本公共服務均等化邁出重要步伐,新型農村合作醫療制度覆蓋農村農民,農村義務教育被納入公共財政保障范圍,城市反哺農村、工業反哺農業,“給鄉村輸血”轉變為“給鄉村造血”,促進了城鄉要素流通,既加快了城鎮化的發展步伐,又促進了農村的發展,城鄉關系進入協調互動發展階段。

      城鄉融合一體階段(2012年至今),城鄉均衡發展,共建共享共贏。黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代,社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,而最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡,最大的發展不充分是農業農村發展不充分。習近平總書記繼承和發展馬克思主義城鄉關系理論,高度重視推進城鄉發展一體化,走城鄉融合發展之路,加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。2013年黨中央召開中央城鎮化工作會議,2014年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》發布,2017年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略,首次將“城鄉融合發展”寫入黨的文獻,2018年《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》發布,2019年中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,明確提出要加快形成新型工農城鄉關系,城鄉二元戶籍制度改革取得歷史性突破,城鄉融合一體的公共資源配置機制加快建立,城鄉基本公共服務均等化加快推進,農村承包地、宅基地“三權分置”制度得以確立,賦予了農民更多財產權,脫貧攻堅戰取得全面勝利,消除了絕對貧困,全面建成小康社會,并轉入鄉村振興戰略實施,城鄉人口和要素流動更加順暢,城鄉二元體制的關鍵性制度改革取得歷史性突破,2020年我國的城鎮化率突破63.89%。

      中國共產黨百年城鄉關系探索是馬克思主義中國化的成功實踐

      中國共產黨百年城鄉關系探索,是在馬克思主義城鄉關系理論基礎上,將馬克思主義城鄉關系理論中國化的成功實踐,它始終遵循馬克思主義城鄉融合理論,并將城鄉融合作為中國特色社會主義最重要的特征,從形態到內容,從經濟、政治、公共服務、精神文化、生態環境到治理模式,系統整體地融匯成城鄉生命共同體,以達到最終消除城鄉割裂對立和城鄉差別的目標。

      時空形態上的融合,是城鄉融合的基礎。中國共產黨百年來,根據革命和建設的需要,采取不同的融合策略。特別是發展到今天,有了堅實的物質基礎和社會資源,大力矯正傳統的城是城、鄉是鄉的一元思維、單向模式,將互聯網、物聯網、云計算、大數據、人工智能等現代科學技術,以及高速鐵路網、高速公路網、航空網、河運、海運港口網等硬件基礎設施,賦能于城鄉融合,在空間上、時間上將城鄉連成一體,使城鄉在物理層面和功能層面無縫對接,有序融合成為星羅棋布的網狀結構,城中有鄉,鄉中有城,城鄉相間,動靜相宜,高度融合。

      經濟生活上的融合,是城鄉融合的保證。只有按照城鄉不同的資源稟賦,改變人口、金融、土地、科技、信息、智力、文化等要素單向流動模式,實現無差別地在城鄉之間雙向順暢流動,消除長期以來城市對農村稀缺要素的抽水機效應、虹吸效應,實現人流、物流、金融流、信息流的城鄉互通,打破區域的封閉性壟斷,破除地方主義,通過產業分工,將城鄉的生產和消費、流通和分配鏈接在一起,形成城鄉一體的供應鏈、流通鏈、消費鏈,打通傳統割裂分散的小生產與大市場的關系,構建起新型的適應城鄉融合一體的業態,實現城鄉利益互惠性,消除城鄉經濟要素流動收益結果的“利益互惠性差距”。

      生態環境上的融合,是城鄉融合的升華。人與自然是生命共同體,生態環境是最普惠的民生福祉,實現城鄉生態環境的融合,保障城鄉居民無差別地享有空氣、水、植物、動物等自然因素的“數量和質量”,城鄉之間實現“生態安全——環境宜居性”同構,構建起城鄉“生態安全、環境宜居”的和諧共存體。

      公共服務上的融合,是城鄉融合的標志。打破戶籍二元藩籬,保障城鄉水、電、氣、通訊、信息、廁所、污水處理、垃圾治理等基礎設施的均等化,建立全覆蓋、普惠性的教育、醫療、失業、退休、養老保障體系,實現公共服務的均等化,消除“市民”“農民”的稱謂和福利待遇差別,實現城鄉居民在獲取醫療衛生、基礎教育、公共安全、就業服務、養老保障、公共福利等基本公共服務上的“真實權利義務平等性”,實現城鄉聲氣相通、血肉相連,富有彈性和韌性,使城鄉居民平等獲得基本公共服務,平等享有現代社會人的尊嚴。

      精神文化上的融合,是城鄉融合的靈魂。文化上的認同、精神上的歸屬是城鄉是否真正融合的終極標志,破除城鄉居民在精神文化上的差異性,消除城鄉居民內心深處的隔膜,實現城鄉居民的價值共享性,達成城鄉居民的形融心容、心心相印,豐富城鄉的精神文化家園,使城鄉擁有共同的靈魂和共同的精神動力。

      治理體系上的融合,是城鄉融合的路徑。城鄉都是國家治理體系和治理能力現代化鏈條上的平等單元和微觀元素,按照“由誰來作決定、用什么方式作決定、由誰來解釋、誰可以評價”的治理邏輯,實現城鄉各階層居民融合發展目標、手段、路徑、標準等的“認知共識性和情感認同性”,體現城鄉融合手段的統一性和共識性,消除城鄉治理權力運用、手段使用、路徑采用、標準分用上的差距,確保政府對城鄉居民情感的平等性和真誠性、城鄉融合評價權、解釋權、發展權的同一性,從而建構起城鄉融合共同體。

      中國共產黨百年城鄉關系探索的經驗啟示

      中國共產黨從成立之日起,就與時俱進,創造性地通過“緩解—改善—互動—協調—一體”的實踐路徑,走出了“農村包圍城市”“農村支撐城市”“統籌城鄉發展”“城市反哺農村”“城鄉融合一體”的城鄉融合發展之路,漸進式地化解了延續幾千年的割裂對立的城鄉關系,為中國走出城鄉融合一體、消除城鄉差別之路,積累了寶貴經驗和啟示。

      堅持黨的領導是處理城鄉關系的堅實保障。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,同樣也是處理城鄉關系的堅實保障。革命戰爭年代,黨根據革命斗爭的需要,在城市和農村調動廣大工人、農民參加革命斗爭的積極性,組織武裝起義,使中國革命擁有了最為堅實的群眾基礎,走出了農村包圍城市、最后奪取城市的中國革命成功之路;社會主義建設時期,黨不斷提升組織力,在城市和鄉村建立和健全基層黨組織,使黨組織成為帶領廣大人民群眾進行社會主義革命和建設的堅強戰斗堡壘,確保了黨中央決策部署貫徹落實和城鄉社會的穩定;改革開放時期,黨領導人民從農村開始,然后逐步擴展到城市,進行了全方位、多層次的改革,逐步調整完善了城鄉關系;黨的十八大以來,黨依靠上下貫通、執行有力的組織體系,一級抓一級、層層抓落實,確保脫貧攻堅、消除絕對貧困、全面建成小康社會第一個百年奮斗目標的實現,并有效銜接鄉村振興戰略實施,城鄉融合體制機制得到貫徹落實。

      堅持人民至上是處理城鄉關系的價值取向。中國共產黨始終將人民至上的價值取向貫穿于城鄉關系處理的一切工作和決策中,為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興、讓人民過上幸福生活,是黨處理城鄉關系的出發點和落腳點。新民主主義革命時期,中國共產黨領導人民打土豪、分田地,推翻了壓在人民頭上的“三座大山”,并以農村為根據地,以廣大農民的力量為依托,建立人民當家作主的紅色政權,保障了人民群眾對生存安全的需求;社會主義建設和改革開放時期,社會主要矛盾轉變為“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”,中國共產黨制定和實施不同的城鄉發展政策,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求,改善人民生活;黨的十八大以來,中國共產黨圍繞提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感來構建工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系,提升了人民群眾的民生福祉。

      實現中華民族偉大復興是處理城鄉關系的宏偉目標。國家要振興,鄉村必振興;鄉村要振興,城鄉必融合。中國共產黨始終圍繞中華民族偉大復興戰略全局處理城鄉關系,服務站起來、富起來、強起來的階段性目標任務。革命時期,中國共產黨抓住城鄉關系中存在的對抗性矛盾,依靠廣大農民,帶領中國革命走向勝利,實現了民族獨立、人民解放,邁出中華民族偉大復興的第一步;社會主義建設時期,新中國迫切需要現代化建設,迫切需要保障自身安全,農村為工業化、城市化提供了支持,使中國形成了比較完整的工業體系,確保了國家安全,中華民族偉大復興邁出重要一步;改革開放時期,圍繞著經濟建設這個中心任務,由農村改革起步,并倒逼城市改革,激發了城鄉發展活力,夯實了民生保障底線,在實現中華民族偉大復興道路上邁出重要一步;黨的十八大以來,針對社會主要矛盾變化,不斷補足鄉村發展短板,著力解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,為實現“強起來”的目標奠定了基礎,為實現第二個百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興提供重要動力。

      堅持頂層設計與尊重基層探索相結合是處理城鄉關系的有效途徑。城鄉關系是一個復雜的系統工程。中國共產黨在處理城鄉關系上,堅持頂層設計與基層實踐相結合,確保城鄉關系穩定發展,沒有出現大起大落。革命戰爭時期,中國共產黨求真求實,理論聯系實際,南昌起義、秋收起義后在全國各地建立起以井岡山為代表的十四個農村革命根據地,后以延安作為根據地奪取全國革命的勝利;社會主義建設時期,中國共產黨為突破西方資本主義的封鎖,充分發揮中央和地方積極性,實施統購統銷制度和工農業產品價格剪刀差方式,通過自我積累,自力更生地建立起獨立自主的現代工業體系;改革開放時期,及時將基層實踐探索和創造的改革開放經驗上升為頂層設計,漸進式地推動了改革開放的順利進行;黨的十八大以來,通過頂層設計和基層探索的結合,形成中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局,取得脫貧攻堅和全面建成小康社會的偉大勝利。

      充分重視“三農”的作用和價值是處理城鄉關系的行為準則。“三農”問題是城鄉關系矛盾中的主要方面,解決了“三農”問題,就抓住了城鄉關系矛盾解決的關鍵。在新民主主義革命時期,反動派力量薄弱的農村成為中國共產黨立足、發展的根據地,農民是武裝革命的基本力量;社會主義革命和建設時期,中國共產黨進一步推進馬克思主義城鄉關系理論中國化,緩和城鄉矛盾,改善城鄉關系,實施城鄉兼顧,將解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重,通過新農村建設、脫貧攻堅和鄉村振興戰略實施等,“強化以工補農、以城帶鄉,推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系,加快農業農村現代化”,既充分肯定和尊重中國農民為國家工業化、城鎮化作出的巨大犧牲和貢獻,同時又始終瞄準新型城鎮化方向和目標,走出了一條“農村支撐城市—城鄉統籌發展—城市反哺農村—城鄉融合一體”的城鄉關系發展之路。

      【注:本文系國家哲學社會科學基金重大項目“中國共產黨百年民生思想發展史”(項目編號:18ZDA012)的研究成果】

      [責任編輯:張堯]
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