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      以韌性社區建設提升基層治理現代化水平

      摘 要:隨著基層治理情境日趨復雜,基層治理現代化實踐探索面臨治理需求多元化、基層組織行政化、技術治理形式化等“堵點” “痛點”“難點”問題,應當以社會韌性、組織韌性、技術韌性的綜合建設與提升來推進韌性社區的建設,進而提升基層治理現代化水平。打造中國治理情境下的韌性社區,需以黨建引領下的多元共建、深化“放管服”改革、技術應用的綜合統籌為抓手,完善基層治理體系,提升基層治理能力。

      關鍵詞:基層治理 韌性社區 社會韌性 組織韌性 技術韌性

      中圖分類號 C916 文獻標識碼A

      基層治理現代化實踐中的“新問題”

      黨的十八大以來,治理重心下移及一系列基層治理探索為提升治理現代化水平夯實了基礎。然而,國內國際治理格局的深刻變化,形塑了日漸復雜和高度不確定的治理情境,也為基層治理實踐帶來一系列新問題。因此,必須堅持問題導向,厘清其中的“堵點”“痛點”“難點”,提升基層治理現代化水平。

      “堵點”:治理需求多元化。在以老舊小區改造為代表的“共建共治共享”的基層治理實踐中,協調和回應居民的多元化需求,是國家治理資源輸入及政策落地的關鍵。但在基層治理邁向現代化的進程中,社會內部的異質性已成為治理的基本面向,很容易造成資源下沉的“堵點”。不同的小區、樓棟、甚至樓層等環境因素決定了居民不同的改造需求,即使社區環境相同,居民的需求偏好也存在顯著差異。碎片化治理、“一刀切”執行已經難以滿足居民多樣化、復雜性需求,迫切需要在增強居民獲得感的同時,處理好政策目標一致性與治理需求多元性之間的張力。這些需求的統籌協調與靈活回應是基層治理中落實政策“最后一公里”和疏通治理重心下移路徑的關鍵之舉。

      “痛點”:基層組織行政化。北京首創、全國推廣的“吹哨報到”機制是治理重心與資源下移的重要舉措。但在推廣過程中,各地街道鄉鎮的學習模仿停留在了“形似神不似”的簡單復制階段,對核心的基層“增權賦能”持保守態度,基層組織的自主性并未充分激發,仍有行政化的趨向,呈現出“內卷”趨勢。一方面,社區“報到”黨員干部不計其數,活動方式、內容多種多樣,但缺乏對治理問題的主動性把握和治理任務的持續化跟進;另一方面,基層組織日?;顒用媾R的“繁”“忙”“累”問題卻未得到顯著緩解,基層組織行政化導致的資源“下而不沉”成為基層治理的“痛點”。充分激發基層組織的活力,是強韌國家治理根基、推動“中國之制”向“中國之治”轉化的根本動力所在。

      “難點”:技術治理形式化。以智慧社區建設為代表的技術賦能社會治理實踐中,技術應用的形式化已成為“互聯網+”、大數據、云平臺等技術深化改革的關鍵與“難點”?;鶎又卫碇屑夹g的應用本應以提升效率、優化流程、加強協調溝通、消弭“信息鴻溝”等為根本目標,然而現實中門類眾多、紛繁復雜的各項數據、平臺、終端等未能從根本解決上述問題,反而加重了基層治理的負擔。智慧社區產生的一系列數據資源未能高效采集利用、“互聯網+”網格化治理浮于表面、“一網管天下”的理想落地阻礙重重。讓技術真正賦能社會治理,必須破除技術應用形式化的困境,從簡單技術累加向多重技術融合發展。

      以韌性社區建設回應基層治理“新問題”

      韌性社區建設是我國基層治理面對復雜治理環境的適應性創舉?;鶎又卫砟芰Φ奶嵘c發展既需要國家治理的各項制度落實轉化為社區空間中的治理效能,又需要社區作為社會共同體發揮整合功能,創新治理機制。在國家治理重心和資源下移的背景下,結合自身需求合理配置治理資源,是基層治理在社區空間內充分發揮作用的根本路徑。社會資源、組織資源、技術資源是新時期基層治理中的重要基礎性資源,建設韌性社區需要在增強各類資源自身韌性的同時,加強綜合統籌配置資源的能力,以保持其穩定性與可持續性。因此韌性社區的建設應致力于社區內部社會韌性、組織韌性、技術韌性的建設與綜合提升,其基本思路包括以下三個方面。

      社會韌性:以促進社會資本為中心。社會韌性是社區中社會資本自我適應、維持和發展的能力。我國的社區承載著問題解決和社會改革的雙重責任,因此社區內社會資本的韌性提升既要處理好自身的可持續發展問題,又要以此驅動社會治理體制創新。在以風險社會為底色的基層治理中,社區居民的風險感知最為直接、風險治理需求最為明確,其自適應能力、自我服務能力和連接內外資源能力等的提升,是對社會資本建設中可持續發展問題的回應[1]。在驅動社會治理體制創新中,社會韌性建設能夠以共同體的構建在一定程度上整合多元化的需求。一方面,共同體意味著共同價值目標的達成和行動策略的共識構建,因此能夠在一定程度上化解非根本性的需求矛盾沖突;另一方面,共同體的形成為“國家—社會”之間搭建治理的“緩沖帶”,在該意義之下多元化的民意經過一個匯總、協調的過程再與基層組織進行溝通,進而一定程度上消減了基層治理中多元化需求回應的復雜性。

      組織韌性:以發展學習力為導向。組織韌性提升的關鍵應以發展組織的學習力為導向。組織學習力是組織為適應環境變化,通過內部主動調整來實現其自身可持續發展的能力。組織學習可以劃分為模仿學習和創新學習兩種學習機制,在學習力的發展中模仿與創新需要組織以“過程—結構”的雙向動態革新為抓手,以提升其學習成果的穩定性并加強成果反饋機制的可持續?;鶎咏M織的行政化不利于組織學習力的發展,行政化對組織行動者“經濟人”的假設忽視了其學習的能動性與主動性,難以有效發揮組織的適應性與靈活性。在以基層黨組織為核心的組織韌性建設中,充分發揮黨組織的整合領導能力、激活組織的自主學習和創新能力、發展常態化的組織學習機制、將學習經驗整合成可持續的組織制度結構等,有助于推動組織以學習力為導向的韌性提升?;鶎咏M織是聯系國家治理與基層治理的樞紐,其學習力的發展一方面需要國家治理制度體系為其創造適應學習的時間與空間;另一方面需要以組織中個體自主能動性的發揮來驅動組織整體的學習力發展,兩者相互融合促進組織韌性的提升。

      技術韌性:以數據資源治理為突破口。技術韌性包括兩個層次含義。一方面,社區系統中技術自身需要具有韌性,這意味著技術能夠在時間維度上應對社區治理環境的不斷變化,也能夠在空間維度上對社區治理環境做到全覆蓋。這些需要不斷完善提升技術能力,打造全方位、全周期的社區技術治理格局。另一方面,技術賦能的關鍵,在于技術與社會、組織之間的資源整合?;鶎咏M織與社會行動者是具有主觀能動性的治理主體,只有兩者充分理解、感知、利用技術資源,才能夠保證其效用的發揮與互動關系的穩定。這其中數據是實現各層級縱向連接、基層組織與社會橫向連接的關鍵技術資源,技術韌性的提升應著力數據資源的治理。破解技術治理形式化問題的關鍵是數據收集與處理,以及信息公開、跨部門共享與協同機制的構建,因此技術韌性的提升應以此為突破口來提高技術資源的利用能力。技術韌性的建設能夠提升技術的冗余性、快速性、智慧性與學習力:冗余性和快速性在時間和空間維度為技術應對外部環境變化提供適應與靈活應對的可能;智慧性與學習力則隨著“機器學習”“深度學習”等信息技術的發展以及技術與社會、組織的深度耦合來完成其自身的自我更新與發展,進而實現技術、社會、組織三者深度融合下的綜合韌性提升。

      建設中國特色的韌性社區

      社區是具有本土化治理情境的集合,韌性社區的建設也要在吸收國外經驗的同時注重發展中國特色的治理內涵。

      首先,以黨建引領、多元參與的社區治理新格局,提升社會韌性,回應基層治理“堵點”。黨建引領在社區治理中不僅發揮著政治整合的組織韌性提升功能[2],更能夠通過社會建構來提升社會韌性。在我國治理體系中,黨組織對各層級組織都有著極強的政治滲透與整合功能。在黨建引領之下,基層組織建設一方面能夠自上而下地吸納下移的國家治理資源,構建起基層治理的組織基礎;另一方面基層組織作為“國家—社會”連接的重要樞紐,能夠通過社會建構來完成自下而上的吸納,社區內“政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信、活動上有能力”[3]的積極分子本身具有足夠的行動自主性,在黨建引領的基層治理吸納之下能夠實現對我國較為薄弱的社會基礎進行一定程度的建構,進而吸納更多的社會主體參與社區治理,通過社會韌性的建設提升基層治理韌性。

      其次,進一步深化“放管服”改革,提升社區組織韌性,以組織機制創新回應基層治理“痛點”。“治理”的理念本就包含著“服務型政府”的內涵,這也意味著政府治理重心和治理資源的下移。“千針一線”“層層加碼”是基層治理中組織韌性匱乏的多重表現。韌性社區中組織建設不僅要從組織資源的外部輸入入手,更要從整體國家治理體系和社區自身主動性的發揮上“根除頑疾”。處理好基層治理中各級行政組織之間的“權、責、利”關系,真正使基層組織面向社會,以服務為導向提升基層治理現代化水平。

      最后,以綜合統籌為導向深化技術應用,提升技術韌性,回應基層治理“難點”?;鶎又卫碇屑夹g應用形式化的本質在于技術并沒有對治理中的關鍵“難點”進行賦能突破。例如,技術治理與社會治理的互嵌中,技術應完成社會治理中多元主體和多元情境構成的多個治理側面進行綜合化的統籌與協調,能夠“一網觀天下”,更能“一網管天下”;技術治理與組織治理的互嵌中,技術應能夠實現部門間信息的綜合再利用,破除基層治理中“信息煙囪”條條不相容的瓶頸,真正發揮基層數字資源社會價值。對上述要求的回應,不僅需要技術發展,更需要應用創新,在社區層面做到以綜合性治理和統籌協調為導向,充分發揮“技術空間”這一虛擬空間與社區現實空間的融合作用,以技術韌性為抓手,推動基層治理綜合韌性的提升。

      面對風險社會帶給基層治理的諸多挑戰,社區作為城市建設的神經末梢,能否在感知、監測和防控突發公共事件的過程中,更加敏感、高效;能否在發生外部沖擊時,做到快速分散風險,迅速恢復和穩定,這些都與社區韌性水平密不可分。韌性社區建設已成為基層治理韌性提升的題中應有之義,社會韌性、組織韌性和技術韌性的深度融合,將為中國情境下的基層治理提供更為豐富的實踐內涵。

      【本文作者 傅利平,天津大學管理與經濟學部公共管理學院教授;何蘭萍,天津大學管理與經濟學部公共管理學院副教授。本文系天津市哲學社會科學規劃重點項目“建設韌性社區提升治理能力現代化研究”(TJGL20-025)的階段性成果;天津大學公共管理學院研究生曹婧怡對本文亦有貢獻】

      注釋

      [1]吳曉林:《城市社區如何變得更有韌性》,《人民論壇》,2020年第29期,第19—21頁。

      [2]吳曉林:《治權統合、服務下沉與選擇性參與:改革開放四十年城市社區治理的“復合結構”》,《中國行政管理》,2019年第7期,第54—61頁。

      [3]張翔:《城市基層制度變遷:一個“動力-路徑”的分析框架——以深圳市月亮灣片區人大代表聯絡工作站的發展歷程為例》,《公共管理學報》,2018年第4期,第27—38、150頁。

      責編:蔡圣楠

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      [責任編輯:羅婷]
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