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      中國共產黨紀律建設的百年歷程和基本經驗

      【摘要】百年來,黨的紀律建設經歷了新民主主義革命時期的起步和奠基,社會主義革命和建設時期的發展和曲折,改革開放新時期的恢復和發展,在新時代取得歷史性發展和成就??茖W總結黨的紀律建設的歷史經驗,對于進一步深化新時代紀律建設具有重要意義。這些經驗主要有:堅持立紀從嚴,紀律制定秉持問題導向、目標導向以及使命導向;堅持知紀嚴明,將嚴明政治紀律擺在首位,嚴抓紀律教育、嚴明紀律底線;堅持守紀從嚴,發揮領導干部遵規守紀的模范帶頭作用;堅持執紀從嚴,嚴格落實黨委(黨組)紀律建設主體責任;堅持督紀從嚴,嚴格落實紀委紀律建設監督責任。

      【關鍵詞】中國共產黨 紀律建設 黨內法規 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

      中國共產黨始終把加強紀律建設作為進行自我革命的有力武器,將嚴明紀律作為永葆黨的先進性和純潔性的剛性行為規范,作為執行黨的路線方針政策的保證,作為維護黨的團結統一、完成黨的歷史使命任務的重要保障和基本條件之一。梳理中國共產黨紀律建設的百年歷程,總結經驗和反思教訓,對于進一步增強深入推進黨的紀律建設的自覺性和堅定性具有重要意義。

      中國共產黨紀律建設的百年歷程

      回顧波瀾壯闊的百年歷程,黨的紀律建設呈現出動態發展的曲折前進之路,歷經了“初步形成——基本形成和確立——正式確立——遭受曲折——恢復、改革并走上科學化、體系化、規范化發展”的過程。在不同歷史階段,黨的紀律建設的側重方面也不盡相同。

      起步和奠基:新民主主義革命時期(1921—1949年)。紀律建設一直以來都被馬克思主義政黨視為黨的建設中的關鍵一環,始終被擺在重要位置。列寧曾指出,馬克思主義政黨的紀律應該是“在斗爭中發揮獨創性和主動性”的紀律。中國共產黨自創立以來就繼承了馬克思主義政黨增強組織性和紀律性的光榮傳統,在新民主主義革命時期作出了多方面探索,為此后黨的紀律建設奠基。

      一是逐步形成和完善了黨的組織紀律原則——民主集中制?!吨袊伯a黨第一個綱領》雖然沒有明確提出“紀律”以及“民主集中制”等字眼,但其內容蘊含了對于組織紀律、保密紀律、財經紀律等的規定。黨的二大通過的《關于共產黨的組織章程決議案》強調,黨的內部必須有嚴密的、集權的、有紀律的組織與訓練;1922年第一部《中國共產黨章程》明確提出,“下級機關須完全執行上級機關之命令;不執行時,上級機關得取消或改組之”“本黨一切會議均取決多數,少數絕對服從多數”?!吨袊伯a黨第三次修正章程決案》在“黨的建設”專章中首次規定“黨部的指導原則為民主集中制”。1938年黨的六屆六中全會通過《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》,提出“個人服從組織,少數服從多數,下級服從上級,全黨服從中央,黨的一切工作由中央集中領導”的民主集中制基本原則。延安整風運動確立了紀檢工作“懲前毖后、治病救人”的方針以及“團結—批評—團結”的公式,堅持紀律面前人人平等的原則,體現了黨內民主原則。1945年,黨的七大召開,這次會議完善了民主集中制組織原則。解放戰爭時期建立請示報告制度和健全黨委制,使民主集中制具體化和制度化。

      二是明確提出并嚴格踐行黨的政治紀律。1922年第一部《中國共產黨章程》單獨將黨的紀律作為一章,初步確定了黨的政治紀律的內容。黨的五大首次設立中央監察委員會并正式使用“政治紀律”這一概念,提出要認識到政治紀律的重要性。并且,其通過的《組織問題決議案》強調要將政治紀律條文化、規范化。1927年11月,頒布第一個關于政治紀律的專門黨內文件,即《政治紀律決議案》。1929年9月6日,《湘贛邊界目前工作任務決議案》通過并頒布,該決議案強調要切實加強政治紀律,以便整頓隊伍、提高質量。這個時期制定和實施的“三大紀律、八項注意”,既是軍事紀律和組織紀律,也是群眾紀律。

      三是拉開黨內反腐敗斗爭的序幕,為紀律建設奠定了基礎。1926年8月發布的《中共中央擴大會議通告———堅決清洗貪污腐化分子》指出,如有貪污腐敗者“務須不容情的洗刷出黨”。1938年制定并頒布的《陜甘寧邊區政府懲治貪污暫行條例》為懲治抗日時期部分機關、部隊和企業中的貪污現象提供基本遵循。黨的七大黨章重新把“黨的監察機關”作為單獨一章,并對監察機關的設立、組成、領導體制、任務與職權重新做出了規定,確定了監察委員會受黨委指導的工作模式。

      發展和曲折:社會主義革命和建設時期(1949—1978年)。中國共產黨在奪取新民主主義革命的偉大勝利后深知“打江山容易,守江山難”,因此繼續將紀律建設作為黨的建設的規范保障擺在重要位置。中華人民共和國成立后,在紀律建設面臨著新要求和新挑戰的情況下,我們黨采取了以下重要舉措。

      一是為保障紀律執行而制定紀檢制度以及建立專門的紀檢機構。1949年11月發布的《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》提出,要針對中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為以及違犯紀律的處分予以檢查和審理。朱德同志于1951年4月作《為加強黨的紀律性而斗爭》的報告,進一步指出紀律檢查委員會要在黨委的指導下進行工作,并要加強紀律檢查委員會與黨的各級組織部門的聯系。1952年2月,中共中央發出《關于加強紀律檢查工作的指示》,強調要發揮黨的各級紀律檢查委員會與各級人民監察委員會之間的“合力”作用。在這個階段,中共中央和中央紀委制定了一系列重要條規,如《中共中央關于處理貪污浪費問題的若干規定》《中央節約檢查委員會關于處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規定》《中共中央關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內處分的規定》等。1955年,《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》獲得通過,決定成立黨的中央和地方監察委員會,代替各級黨的紀律檢查委員會,以加強與違法亂紀現象的斗爭。隨后黨的八大在黨章中完善了此方面的紀律規定,新設立了“黨的監察機關”一章。黨的八屆十中全會通過的《關于加強黨的監察機關的決定》明確了強化黨的監察機關的目的。在這一歷史時期,黨的這些決定和規定對各級紀律執行機構的建立、運行和發展都起到了至關重要的作用。

      二是通過系列整風運動增強黨員干部的紀律意識。1949年頒布的《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》明確指出要在黨內加強紀律教育。隨后,又通過系列整風運動提升黨內紀律意識。1950年5月,中共中央發出《關于在全黨全軍開展整風運動的指示》,要求各級黨組織結合總結工作,開展批評與自我批評,克服黨內首先是領導干部中的居功自傲情緒、命令主義作風,以及少數人貪污腐化、政治上墮落頹廢、違法亂紀等錯誤,密切黨和人民的聯系??梢哉f,整風運動增強了黨員干部自覺遵守紀律的意識。1951年12月出臺的《中共中央關于實行精兵簡政、增產節約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》,實現了“全國”“上下”“公私”紀律意識的協同共進。1952年2月中共中央發出的《關于“三反”運動和整黨運動結合進行的指示》,對于開展全黨紀律教育發揮了重要作用。此外,1957年4月發布的《關于整風運動的指示》、1961年1月發出的《關于黨政干部三大紀律、八項注意(草案第二次修正稿)的指示》,以及1962年12月通過的《關于嚴肅處理違法亂紀、腐化墮落等錯誤和反對特殊化行為的意見(草案)》等,進一步增強了黨員干部的紀律意識。

      恢復、改革和發展:改革開放和社會主義現代化建設新時期(1978—2012年)。改革開放以后,我們黨和國家面臨著經濟體制改革的考驗和各種社會思潮的沖擊,加強紀律建設成為黨的一項艱巨任務。汲取之前的經驗,從恢復各級紀律檢查委員會及其機關入手,結合社會主義初級階段的基本國情和發展社會主義市場經濟的新情況,我們黨全面恢復和加強了紀律建設。

      一是更加注重紀律建設與黨內法規制度建設的有機結合。以黨的十二大通過的黨章為標志,黨內紀律處分制度開始走向系統設計和貫徹實施的歷史性新階段。黨的十二大黨章重設了“黨的紀律”專章,并明確了紀律處分的種類、程序、原則以及紀律處分主體的職責、職權等,為之后頒布與紀律處分相關的系列黨內法規奠定了基礎。同時,其規定黨的各級紀律檢查機關的主要任務有三項,即維護黨章黨規黨紀、協助黨委整頓黨風以及檢查黨的政策執行情況。1983年,中央紀委印發了《關于處分違犯黨紀的黨員批準權限的具體規定》,規范了對給予違犯黨紀的黨員和黨組織紀律處分的批準權限。1991年7月,中央紀委頒布了《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據的具體規定》,使得在實踐中對于黨員違紀案件的查處有規可循。1997年2月,中共中央正式印發《中國共產黨紀律處分條例(試行)》,囊括了六類共128種違紀錯誤,是當時最全面且系統的黨紀處分制度,是黨的紀律建設邁入系統化、規范化階段的重要標志。黨的十六大黨章則對“黨的紀律檢查機關”的主要任務等提出了更加明確的要求。2003年的《中國共產黨紀律處分條例》,在“總則”中增加了第五章,即“其他規定”。此外,其在“分則”中增加了對有關違反廉潔自律、貪污賄賂等行為更加具體和細致的規定。以上這些規定,在一定程度上為增強各級各類黨組織的紀律建設責任提供了保障。

      二是建設反腐倡廉制度體系,以紀律建設和制度建設保障反腐倡廉建設。改革開放以來,受商品經濟、市場經濟的影響,個人主義、享樂主義、拜金主義思潮逐漸滲透到黨內生活,在一定程度上侵蝕了黨的紀律和國家法律的遵守,不正之風和腐敗現象在黨內外逐步蔓延。因此,反腐倡廉建設迫在眉睫。1981年,中央紀委為了打擊違規違紀行為,發布了《關于嚴肅黨紀、杜絕“關系戶”不正之風的通告》《關于堅決糾正干部隊伍中行賄受賄徇私舞弊的歪風的通報》等。1997年3月頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》和1998年11月印發的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》都抓住了領導干部這個“關鍵少數”開展腐敗治理。2005年頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》明確提出,反腐倡廉制度建設需要標本兼治、綜合治理的關鍵舉措。黨的十七大提出要“建設反腐倡廉制度體系”,再次指明了黨的紀律建設和黨內法規制度建設的共同目標是形成反腐倡廉法規制度體系。隨后,2008年中共中央印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》,進一步將反腐倡廉建設推向科學化、制度化。

      歷史性變化和歷史性成就:中國特色社會主義進入新時代(2012年至今)。黨的十八大報告明確提出“黨的紀律建設”新概念,黨和國家在此階段面臨更艱巨的任務和更艱難的挑戰。加強黨的紀律建設以促進全面從嚴治黨和黨的建設新的偉大工程,是中國特色社會主義進入新時代的顯著特征。新時代黨的紀律建設發生的歷史性變化和取得的歷史性成就具體表現在以下幾個方面。

      首先,黨的紀律建設成為全面從嚴治黨的治本之策。中國特色社會主義進入新時代,我們黨在統籌推進“四個偉大”中更加重視通過全面從嚴治黨推進黨的建設新的偉大工程。紀律建設“從嚴”,重在把紀律挺在前面,紀在法前、紀嚴于法。因此,我們黨不僅系統制定、修改、完善相關黨內法規制度,更加依靠嚴明紀律來保障黨內法規制度執行的力度和效果。

      其次,在強化紀律建設實踐中形成“兩個清單”“四種形態”“六類紀律”。“兩個清單”即正面倡導清單和負面處分清單,堅持以德治黨和依規治黨有機結合、思想建黨和制度治黨雙管齊下,以達到紀律建設效果。在“四種形態”中注重批評教育的預防作用。2016年中共中央審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》,明確規定了監督執紀的“四種形態”,即讓“紅紅臉、出出汗”成為常態;黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數;黨紀重處分、重大職務調整的成為少數;嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。在這種條件下,紀律教育引導作用得以充分發揮。2015年8月發布的《中國共產黨巡視工作條例》首次規定要著力發現違反“六類紀律”的問題,即對違反政治紀律、廉潔紀律、組織紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律的情況進行重點巡視。黨的十九大報告首次將紀律建設與政治建設、思想建設、組織建設、作風建設并列納入黨的建設中,要求重點強化政治紀律和組織紀律,帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來。

      最后,黨的紀律建設全方位、全鏈條強化,配套制度更加細化。2012年12月,《中共中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》獲得通過,為工作紀律及群眾紀律方面的建設發展提供了配套制度。2015年10月,在原有廉政準則的基礎上修改制定了新的《中國共產黨廉潔自律準則》,并發布了《關于在全國紀檢監察系統開展會員卡專項清退活動的通知》《違規發放津貼補貼行為處分規定》《關于厲行節儉反對食品浪費的意見》等,都為加強黨的紀律建設提供了更加完善的配套黨內法規。中共中央分別于2015年和2018年兩次修訂的《中國共產黨紀律處分條例》更是完善了黨的紀律處分制度。值得注意的是,2015年的修訂工作,堅持紀嚴于法、紀法分開、紀在法前、紀法貫通的原則,實現了黨紀處分與國法有效銜接機制的創新。2019年1月,中共中央辦公廳印發《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》。至此,黨的紀律建設在新時代實現了立紀、知紀、執紀、守紀、督紀、評紀等多方面的同向發展。

      中國共產黨百年紀律建設的基本經驗

      從嚴立紀:必須堅持問題導向、目標導向和使命導向,針對黨內紀律問題和黨的紀律建設面臨的突出矛盾和問題,堅持紀嚴于法、紀法分開、紀在法前、紀法銜接,制定系統配套的黨的紀律體系。

      加強紀律建設,首先必須做到有紀可依。不可否認,在不同的歷史發展時期,我們黨的各級組織和黨員對黨的紀律的遵守狀況都存在一些問題,黨的紀律建設也存在不同的矛盾。因而我們黨總是根據黨內遵守紀律的現實狀況和黨的紀律建設的具體情況及時對紀律規定進行修改、完善,或者制定新的紀律規定。黨的十八大以來,在巡視過程中發現黨內存在的突出問題是:一些黨組織管黨治黨不嚴,組織渙散、紀律松弛。這些問題的存在又與之前黨紀處分條例把紀律底線降低到法律底線有關。因此,黨中央根據黨內違紀問題和黨的紀律建設問題以及黨的紀律處分制度存在的問題,貫徹從嚴治黨方針,及時從嚴制定或修訂系列黨紀條規,推動全面從嚴治黨走實、走深、走細,取得了歷史性成效?!吨袊伯a黨紀律處分條例》的兩次修訂就是以黨章為根本遵循,堅持問題導向,堅持紀嚴于法、紀在法前,吸取黨的紀律建設的歷史經驗教訓,把從嚴治黨實踐成果轉化為紀律規范要求,實現了黨的紀律建設的與時俱進。

      嚴明知紀:必須將嚴明政治紀律擺在首位,并通過嚴抓紀律教育,以明確認識紀律規范底線以及紀律建設在推進全面從嚴治黨中的功能和作用。

      嚴明黨的紀律,首先就要嚴明政治紀律。政治紀律作為最重要、最根本、最關鍵的紀律,是紀律建設的重要基礎。習近平總書記強調:“馬克思主義政黨具有崇高政治理想、高尚政治追求、純潔政治品質、嚴明政治紀律。”毫無疑問,嚴明的政治紀律是“實現崇高的政治理想和高尚的政治追求的基本條件和組織品格保障”。然而,個別黨員政治紀律意識較為淡薄。這就需要通過紀律教育對黨員加以引導,其中重點需要完成兩個任務:第一個任務是讓廣大黨員干部高度重視紀律建設,夯實遵守紀律的思想基礎。要通過經常性的紀律教育,讓黨員干部經歷認識紀律、理解紀律、弘揚紀律幾個環節,最終由口入心、外化于行,實現知紀而守紀。第二個任務就是在紀律教育中明確政治紀律的地位,尤其要加強黨員干部的政治紀律教育,使其認清政治紀律的紅線,遵守政治紀律的底線。

      嚴格守紀:必須緊抓領導干部這個“關鍵少數”,充分發揮黨員干部遵規守紀的模范帶頭作用,推動全黨形成一體遵規守紀的黨內文化。

      回顧中國共產黨百年紀律建設的歷程可以發現,黨員干部對于紀律建設既可以起到關鍵的推動作用,也可能起到致命的破壞作用。因此,黨在各個歷史時期的紀律建設都始終緊抓領導干部這個“關鍵少數”。根據新時代的新變化、新發展,未來我國的紀律建設應注重以下兩點。一是要對黨員干部要求更嚴,使其養成守紀習慣。要讓黨員干部明白,遵守黨的紀律沒有特權、沒有例外。針對當前個別黨員干部對于黨紀視而不見,憑著自己的職權打“擦邊球”的情況,需要著重加強對黨員干部的紀律教育和有效監督。二是要妥當運用好批評與自我批評。開展批評與自我批評就要不論職務大小,更加重視發揮領導干部的模范帶頭作用。

      嚴肅執紀:必須以黨內從嚴治黨管黨責任制和問責制推動各級各類黨組織嚴格執行黨的紀律,使紀律真正成為帶電的“高壓線”。

      嚴格執行紀律是加強紀律建設的關鍵措施。執行黨的紀律不能有任何懈怠,否則就會造成“破窗效應”。為了不放縱乃至不放過任何違反紀律的行為,需要堅持以下兩點。一是嚴格按照規章制度辦事,對于違反紀律的行為“零容忍”。不可否認,當前仍有個別黨員干部不講規矩、不講原則,更不講紀律;還有些黨員干部抱著僥幸心理,出現一些違法違紀的問題。對于這些現象,要無論違反者職務的高低與否,無論違反紀律的行為嚴重與否,都堅持有紀必執、有違必查,要讓每個黨員干部牢記“手莫伸,伸手必被捉”的道理。二是落實黨委主體責任。各級黨組織要自覺擔負起執行和維護紀律建設的責任。黨委要管、黨委書記要管,為了防止黨員干部的小毛病演化成大問題,遇到違反紀律的行為要堅決作斗爭,追究相關責任。此外,在執紀過程中要合理運用方式方法,如我們黨不斷要求細化的“正面清單”與“負面清單”,通過正面倡導與負面處分雙管齊下,維護紀律的嚴肅性和權威性。

      嚴密督紀:充分發揮黨內監督專門機關作用,嚴格落實紀委的監督執紀問責責任。

      紀律建設的歷史證明,加強紀檢監察機關建設會推動黨的紀律建設順利進行。要強化紀委的監督,需要從以下兩個方面著手。一是保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。不可否認,對于地方紀委來說,同級監督的困難不小。個別紀委對于同級黨委存有“大家同在一口鍋里吃飯”的心理,因而出現對于同級黨委的紀律問題壓案不辦、瞞案不報等情況。這在一定程度上削弱了紀委這個紀律檢查機關在紀律建設中所起到的重要作用。因此,保障紀委監督權的相對獨立性和權威性就尤為重要。二是實現紀委在紀律建設中的責任分解、責任落實和責任追究。要明確在紀律建設中黨委負主體責任的情況下,紀委究竟負什么責、怎樣負責、如何追責等問題。首先,要明確紀委只需要一心一意履行紀律監督問責職責,不需要分管其他業務。其次,要強化上級紀委對下級黨委和下級紀委的監督,對于下級紀委不向上級紀委報告問題的現象要進行問責。最后,要明確在行使監督職責的過程中,該發現的沒有發現就是失職,該處理的不處理就是瀆職。同時,要加強對監督權的再監督,紀委失職瀆職也要接受相關責任追究和問責查處。

      (作者為全國黨的建設研究會特邀研究員,武漢大學二級教授、博導;武漢大學馬克思主義學院黨的建設專業碩士研究生楊檬對本文亦有貢獻)

      【注:本文系2009年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“建國60年中國共產黨反腐廉政基本經驗研究”(項目編號:09JZD0003)的成果】

      【參考文獻】

      ①習近平:《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》,《人民日報》,2021年7月2日。

      ②李斌雄:《扎緊制度的籠子 中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究》,武漢:武漢出版社,2017年。

      ③《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》,北京:中國方正出版社,2016年。

      責編/孫渴 美編/陳琳

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      [責任編輯:李一丹]
      標簽: 中國共產黨   紀律建設   黨內法規  
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